26. April 2017: Sarah Schweizer, Rechtsanwältin und Partnerin bei Schweizer Legal, hatte Gelegenheit mit einem der Väter des EU-Winterpaktes "Saubere Energie für alle Europäer" zu sprechen: Prof. Dr. Klaus-Dieter Borchardt, Direktor bei der EU-Kommission für Energie-Binnenmarkt. Im zweiten Teil des Interviews geht es um die Rolle der Stadtwerke, die Harmonisierung der Netzentgelte und die Subsidiaritätsrüge der Bundesregierung.

Herr Professor Borchardt, wir haben viel über den Mehrwert des Legislativpakets für den aktiven Verbraucher gesprochen. In Deutschland wird das Winterpaket vor allem vor dem Hintergrund diskutiert, dass die Regelungen zu einer Aufteilung Deutschlands in zwei Strompreiszonen führen werden. Inwiefern wäre das dem europäischen Strombinnenmarkt dienlich?

Borchardt: Zunächst einmal bestreite ich, dass unser Vorschlag zur Aufteilung Deutschlands in zwei Preiszonen führt. Was wir vorschlagen ist, dass von ENTSO-E [Verband der europäischen Übertragungsnetzbetreiber] Preiszonenstudien durchgeführt und anschließend diskutiert werden und eine Empfehlung ausgesprochen wird. Die Kommission trifft dann die Entscheidung. Wenn es uns mit dem gemeinsamen Energiemarkt ernst ist, dürfen die Preiszonen nicht politisch bestimmt sein. Preiszonen müssen sich durch die Gegebenheiten am Markt bilden und das kann eben auch grenzüberschreitend sein. Das ist die Konsequenz aus einer Integration der Märkte und dem Festhalten an einem zonalen System. Es gibt auch andere Beispiele, wie in Kalifornien. Dort ist man von einem zonalen Preissystem auf ein System mit Preispunkten (sog. „nodal pricing“) umgestiegen. In diese Richtung denkt etwa Polen. Das kann man machen, dann diskutieren wir aber über ein anderes System.

In einem integrierten Binnenmarkt kann es jedenfalls nicht sein, dass wir die Preiszonen nach nationalen Territorien festlegen. Unsere vorgeschlagenen Regelungen sehen auch in regelmäßigen Abständen Überprüfungen der Preiszonen vor, um diese entsprechend den Entwicklungen und der Integration der Märkte anzupassen. Deutschland kann im Übrigen selbst daran mitarbeiten, dass es zu keiner Gebotszonenteilung kommt – indem endlich die Stromautobahnen von Nord nach Süd fertig gestellt werden. Denn dann sieht die Situation in Deutschland schon ganz anders aus. Es kann doch nicht sein, dass der Süden Deutschlands davon profitiert, dass im Norden so viel Strom erzeugt wird und der Norden wird dafür auch noch bestraft. Wenn es zwei Preiszonen gäbe, wäre der Preis im Norden viel niedriger und im Süden viel höher.

Wichtig sind aber nicht nur die großen Stromautobahnen, sondern auch die Verteilnetze. Die Verteilnetzbetreiber sollen künftig mehr Verantwortung bekommen. Geplant ist eine „DSO entity“, also ein Verbund der Verteilnetzbetreiber nach dem Vorbild von ENTSO-E. Auffällig ist, dass nur die vollständig entflochtenen, großen Verteilnetzbetreiber Mitglied werden sollen. Herr Professor Borchardt, welche Rolle gestehen Sie den rund 900 Verteilnetzbetreibern in Deutschland künftig noch zu?

Borchardt: Die geplante Organisation der europäischen Verteilnetzbetreiber ist die Konsequenz daraus, dass auf die Verteilnetzbetreiber unglaubliche Aufgaben zukommen. Die überwiegende Mehrheit der erneuerbaren Energien, deren Anteil weiter steigt, speist direkt in die Verteilnetze ein. Das muss der gesetzliche Rahmen abbilden. Wir brauchen Verteilnetzbetreiber, die diesen Herausforderungen gewachsen sind, Zugang zu Flexibilität bekommen und die aktiv daran mitarbeiten die Märkte neu zu gestalten sowie neue Dienstleistungen, wie das Nachfragemanagement, auf diesen Märkten zu ermöglichen. Diese Themen, aber auch Cybersecurity, Smart Grids, Datenmanagement und Datenschutz betreffen ganz besonders die Verteilnetzebene. Deshalb wollen wir die Verteilnetzbetreiber – so wie bisher auch schon die Übertragungsnetzbetreiber bei ENTSO-E – ganz entscheidend mit einbinden. Sie sollen bei dem Erlass von delegierten oder implementierenden Rechtsakten, die unter dem Dach dieser Organisation getroffen werden, künftig ein gewichtiges Wort mitreden können.

Interessant ist in der Tat die Frage, wie wir die Mitglieder dieses Verbunds auswählen. Unser Legislativvorschlag sieht hierfür nur ein Kriterium vor: die Entflechtung. Demnach würden von den insgesamt ca. 2.800 Verteilnetzbetreibern etwa 280 in der neuen Organisation Mitglied werden. Davon sind in der Tat 90 Prozent große Verteilnetzbetreiber und etwa 10 Prozent kleine. Diese 280 Verteilnetzbetreiber repräsentieren aber wiederum rund 80 Prozent aller Energiekonsumenten, sodass die Organisation insofern flächendeckend und repräsentativ besetzt wäre. Gleichwohl habe auch ich gewisse Bauchschmerzen, dass wir dadurch eine klare Überrepräsentation großer Verteilnetzbetreiber hätten. Hier sind wir offen für Korrekturen. Wir sollten gemeinsam überlegen, wie man eine Lösung finden kann, die Repräsentanz der Stadtwerke zu erhöhen. Dazu bin ich gerne bereit. Wenn Sie die Situation in Deutschland ansprechen – da steht mir eigentlich kein Urteil zu. Die Stadtwerke machen einen überwiegend sehr guten Job. Sie sind sehr nahe dran an den Verbrauchern. Ich kann Ihnen versichern, dass sich die neue Organisationsform nicht gegen die Stadtwerke richtet und auch kein Einstieg in irgendwelche Bestrebungen ist, auf nationaler Ebene zu größeren Einheiten zu kommen. Das ist absolut nicht unsere Absicht. Wir können mit den Stadtwerken in Deutschland sehr gut leben. Wir glauben nur, dass die Verteilnetzbetreiber in der Europäischen Union nicht nur durch ihre europäischen Verbände – die berechtigtes Lobbying machen – vertreten sein dürfen, sondern auch aktiv an der notwendigen Sekundärgesetzgebung beteiligt werden sollten.

Das Winterpaket greift auch das Thema Netzentgelte auf. In Deutschland gibt und gab es bereits verschiedentlich Vorstöße die Netzentgeltstruktur zu überarbeiten. Dabei sind jedoch selbst kleinere Reformen – wie sich am Netzentgeltmodernisierungsgesetz wieder zeigt – sehr schwierig durchzusetzen. Warum meinen Sie, die entsprechende Regelungskompetenz wäre auf europäischer Ebene besser aufgehoben?

Borchardt: Natürlich ist es nicht einfacher, das auf europäischer Ebene zu lösen. Gleichwohl glaube ich, dass wir die Netzentgeltfrage aufnehmen müssen. Nur eines möchte ich gleich richtig stellen: unser Vorschlag benutzt unglücklicherweise den Begriff „Harmonisierung“ der Netzentgelte. Das ist aber gar nicht unsere Absicht. Eine Harmonisierung der Netzentgelte auf europäischer Ebene schaffen wir gar nicht. Das ist auf nationaler Ebene schon schwer genug, wenn nicht sogar – mit Blick auf die Verteilnetzebene – unmöglich. Wir orientieren uns eher daran, was wir im Gasbereich schon geschafft haben. Und wir wollen volle Transparenz in den Netzentgelten. Über das Thema Digitalisierung haben wir schon gesprochen. Das ist eine große Herausforderung. Wir brauchen einen Innovationsschub in den Verteilnetzen und dafür brauchen wir eine vernünftige Anreizregulierung, ansonsten können das die Verteilnetzbetreiber nicht stemmen. Innovation braucht aber auch den Mut, dass nicht immer alles erfolgreich verläuft. Das sollten die Regulierungsbehörden anerkennen. Das Risiko kann nicht allein beim Netzbetreiber liegen. Hier brauchen wir funktionierende Regelungen und haben den Anspruch, entsprechende Eckpunkte zu setzen.

Ein anderer wichtiger Punkt ist die Finanzierung des Netzausbaus. Es gibt das Instrument der „congestion rents“, also die Einnahmen, die die Übertragungs- und Verteilnetzbetreiber aus Netzengpässen generieren. Bisher konnten die Netzbetreiber entscheiden, ob sie diese Einnahmen zur Senkung der Netzentgelte verwenden oder ob sie in Investitionen fließen sollen, um den Engpass zu beseitigen. Hier haben wir uns in einem Regelungsvorschlag für die zweite Alternative entschieden. Erste Gespräche mit den Netzbetreibern haben aber ergeben, dass wir da eventuell noch nachjustieren müssen. Der Rechtsrahmen darf natürlich nicht dazu führen, dass in Netzausbau investiert wird, der eigentlich nicht erforderlich ist.

Das heißt, die Europäische Kommission trifft keine Regelung zu Industrieausnahmen in den Netzentgelten?

Borchardt: Nein. Das ist dann ohnehin eher eine Frage der staatlichen Beihilfen.

Wie sieht der Zeitplan zur Verabschiedung des Pakets aus?

Borchardt: Die Kommission hat mit Rat und Parlament ein ambitioniertes Ziel bis Ende des Jahres herausgegeben [siehe hierzu die gemeinsame Erklärungvom Dezember 2016]. Ob es gelingt, wird man sehen. Aber Ambitionen zu haben kann ja nie schaden. Wichtig ist, dass das Gesamtpaket unter Dach und Fach kommt bevor Anfang 2019 der Wahlkampf zu den Wahlen zum Europäischen Parlament beginnt. Wir haben also einen Puffer von einem Jahr. Bis Ende 2018 muss alles verabschiedet sein und dann kann das Paket auch zum 1. Januar 2020 in Kraft treten.

Zuletzt noch eine Frage zu Ihrer persönlichen Einschätzung: Deutschland nimmt durch die ambitionierten Ziele der Energiewende für sich eine Vorreiterrolle in Anspruch. Segen oder Fluch für den Strombinnenmarkt?

Borchardt: Weder noch würde ich sagen. Für uns ist Deutschland als Vorreiter in dieser Entwicklung natürlich sehr interessant. Die Informationen und Erfahrungen aus Deutschland ermöglichen es uns für Gesamteuropa bestimmte Entwicklungen einzuleiten. Insofern ist das sehr positiv. Natürlich hat man in Deutschland noch das Kohle- und Braunkohle-Problem. Aber Deutschland ist da sicherlich auf einem guten Weg. Insofern glaube ich, hat sich in der EU und auch seitens anderer Mitgliedstaaten die Haltung gegenüber Deutschland etwas geändert. Zu Anfang war man sehr brüskiert, weil Deutschland im Alleingang vorangeschritten ist ohne die anderen Mitgliedstaaten auch nur zu informieren. Obwohl die Energiewende in Deutschland erhebliche Auswirkungen auf die Energiesysteme der übrigen Mitgliedstaaten hat. Das ist aber inzwischen korrigiert worden. Insbesondere die Gruppe um den Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium, Rainer Baake, hat sehr viel Positives dazu beigetragen, die Akzeptanz der deutschen Energiewende in Europa herzustellen. Viele Mitgliedstaaten schauen interessiert auf Deutschland und die Kommission gehört sicherlich dazu.

Wenn ich dann aber sehe, dass der Bundestag zum Winterpaket eine Subsidiaritätsrüge beschließt, fehlt mir schon etwas der Glaube, ob Deutschland es tatsächlich ernst meint mit der Europäisierung der Energiewende. Vor allem wenn man anschaut, welche Punkte dort aufgegriffen wurden. Hier fehlt mir jegliches Verständnis. Wenn man den europäischen Binnenmarkt will, darf man die Regelungen zur regionalen Kooperationen, der Preiszone oder den Netztarifen, so wie wir es gerade diskutiert haben, nicht unter Subsidiarität stellen. Ich glaube auch, dass da einiges überinterpretiert wird in Deutschland. Wenn man alles, das einem selbst nicht gefällt unter Subsidiarität stellt und nur das in Europa zulässt, was man ohnehin selbst schon macht, dann schaffen wir keinen europäischen Binnenmarkt. Was das anbelangt bin ich zutiefst erschüttert und enttäuscht. Ausgerechnet in diesem Moment von Deutschland. Die Auswirkungen dieses Handelns sind noch gar nicht abzuschätzen. Ich hoffe nur, dass das nicht zu einem Flächenbrand wird und andere Mitgliedstaaten nun nach demselben Prinzip vorgehen. Dann setzen wir die europäische Energieunion und einen funktionierenden Energiebinnenmarkt aufs Spiel. Wenn dieses Signal aus Deutschland kommt, ist das fatal.

Sehr geehrter Herr Professor Borchardt, ich danke Ihnen ganz herzlich für Ihre Zeit und das offene Gespräch.